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發布時間：2008.10.14 14:16 來源：人民郵電(diàn)報 作者：朱秀梅
妥善解決移動通信基站建設難題，需要針對上述困擾通信基站建設的問題對症下(xià)藥。其中(zhōng)，對于市場調節失靈、公共服務受阻的問題，需要及時發揮政府這隻“顯性的手”的作用。
（一(yī)）及時更新電(diàn)磁輻射國家标準，加強宣傳與引導
在電(diàn)磁輻射環境保護方面，國家早在1988年就發布了作爲國家标準的《電(diàn)磁輻射防護規定》（GB 8702-88）和《環境電(diàn)磁波衛生(shēng)标準》（GB 9175-88），鑒于公衆針對無線通信基站輻射問題的質疑不斷加劇，2007年7月31日，國家環境保護總局聯合原信息産業部發布了《移動通信基站電(diàn)磁輻射環境監測方法(試行)》,對工(gōng)作頻(pín)率範圍在110MHz～40GHz内的移動通信基站的電(diàn)磁輻射環境監測範圍、方法及要求等予以明确，作爲對《電(diàn)磁輻射防護規定》的補充。
盡管如此，公衆對移動通信基站的電(diàn)磁輻射依然心存憂慮。《移動通信基站電(diàn)磁輻射環境監測方法（試行）》雖然對基站電(diàn)磁輻射做了有針對性的補充，并避免了相關部門各行其是可能造成的不一(yī)緻，但由于該辦法是環保總局和原信息産業部以規範性文件的形式印發的，效力層級低，權威性不夠，在糾紛發生(shēng)時難以作爲說服公衆的有力依據。因此，應當及時修訂有關電(diàn)磁輻射的國家标準，使之符合當前及今後一(yī)定時期内保護環境、保障公衆健康的要求。
在公衆的環境意識和權益保護意識日益增強的今天，還有必要加強包括電(diàn)磁輻射标準在内的電(diàn)磁環境知(zhī)識普及。相關機構應當通過生(shēng)動淺顯的宣傳來引導人們建立正确的電(diàn)磁輻射觀念，從而爲無線通信服務的正常發展提供必要的社會環境。
（二）依法将通信基站納入建設規劃，加強管理與協調
2008年1月1日開(kāi)始施行的《中(zhōng)華人民共和國城鄉規劃法》第十七條規定：規劃區内建設用地規模、基礎設施和公共服務設施用地，應當作爲城市總體(tǐ)規劃、鎮總體(tǐ)規劃的強制性内容。移動通信基站用地作爲基礎設施用地，理應納入城鎮總體(tǐ)規劃。《中(zhōng)華人民共和國無線電(diàn)管理條例》第十六條也規定：“位于城市規劃區内的固定無線電(diàn)台（站）的建設布局和選址，必須符合城市規劃，服從規劃管理。城市規劃行政主管部門應當統一(yī)安排，保證無線電(diàn)台（站）必要的工(gōng)作環境”。目前的問題不是通信基站願不願意納入城鄉規劃的問題，而是制訂和實施城鄉規劃如何考慮移動通信基站的布局和選址問題。将通信基站切實納入城鄉規劃予以統籌安排，不僅有利于實現土地資(zī)源綜合利用、防止污染、符合區域發展需要等規劃目标，還将産生(shēng)以下(xià)積極影響：
一(yī)是爲處理環境保護與通信發展的關系奠定必要的基礎。如果城鄉規劃事先将通信基站建設作爲專項規劃予以考慮，盡可能地減少對居住區等敏感區域的影響，并要求規劃内通信基站選址點的新建建築物(wù)預留通信機房，将有助于降低電(diàn)磁輻射的不良影響，減少相關物(wù)權糾紛。
二是有助于減少電(diàn)信領域的重複建設。目前，移動通信建設中(zhōng)存在的“雙塔林立”已然造成了一(yī)定的資(zī)源浪費(fèi)，随着第三代通信技術的發展應用，新一(yī)輪的大(dà)規模電(diàn)信建設也将逐漸展開(kāi)。在站址資(zī)源日趨緊張的情況下(xià)，如果政府部門加強對通信基站的規劃管理，避免電(diàn)信企業采取排他方式建設基站，必然會在很大(dà)程度上遏制基站重複投入、資(zī)金浪費(fèi)嚴重的問題。
三是有助于解決電(diàn)信設施與其它設施建設之間的矛盾。近年來，由于經濟發展和城鎮化進程的不斷加快，大(dà)規模城鎮建設和改造此起彼伏。在這個過程中(zhōng)，要求改遷通信基站或者施工(gōng)造成通信線路損壞的情況時有發生(shēng)。盡管《電(diàn)信條例》第五十條規定：從事施工(gōng)、生(shēng)産、種植樹(shù)木等活動不得危及電(diàn)信線路或者其他電(diàn)信設施的安全或者妨礙線路暢通，并對違反該規定造成的損害或者妨礙規定了恢複原狀、予以修複以及賠償經濟損失的法律責任，但現實中(zhōng)，建設方往往以按照規劃合法施工(gōng)爲由，拒絕承擔電(diàn)信設施遷改或損害的法律責任。如果将通信基站等電(diàn)信設施建設納入統一(yī)規劃，将有助于協調不同建設項目之間的關系，也爲不同公用設施之間的合理使用提供制度基礎。
（三）完善電(diàn)信法律制度，平衡權利或利益沖突
在世界範圍内，由通信管道、移動基站等電(diàn)信建設引發的權利或者利益沖突是普遍存在的，很多國家和地區的電(diàn)信法都設置了相應的法律調整機制。例如，台灣地區2002年修正的《電(diàn)信法》第三十二條規定：“第一(yī)類電(diàn)信事業或公設專用電(diàn)信設置機關因無線電(diàn)信工(gōng)程之需要，得使用河川、堤防、道路、公有林地或其它公共使用之土地與公有建築物(wù)設置無線電(diàn)台。但其設置應必要且适當，以不妨礙其原有效用爲限，并應于事先征求其管理機關(構)同意，其管理機關(構)無正當理由不得拒絕”等。
結合我(wǒ)國通信基站建設存在的問題以及現有的法律制度，未來《電(diàn)信法》在電(diàn)信設施建設和保護方面需要關注以下(xià)立法訴求：
一(yī)是明确規定通信基站的屬性及其建設規劃需求
《電(diàn)信法》有必要明确通信基站等公用電(diàn)信設施是社會基礎設施的屬性，并結合《城鄉規劃法》第十七條的規定，重申将通信基站等電(diàn)信設施建設納入城、鎮總體(tǐ)規劃，按照國家有關法律規定實施。同時，《電(diàn)信法》還應當規定：電(diàn)信建設專項規劃建議由電(diàn)信監管機構組織電(diàn)信業務經營者提出并監督實施，從而爲将通信基站建設納入城、鎮總體(tǐ)規劃提供必要的條件，也爲電(diàn)信管理機構實施相應的監管工(gōng)作提供基礎。當然，相關規定的落實還有賴于電(diàn)信監管機構和規劃主管部門的協調。
二是明确通信基站建設應當遵守的基本要求
這些要求包括應當遵守國家有關工(gōng)程質量、電(diàn)磁輻射、防震、防雷電(diàn)等技術标準，應當優先使用國有土地和公共建築物(wù)等。規定優先使用國有土地和公共建築物(wù)，能夠盡量減少與私權的沖突及協商(shāng)成本，有助于落實基站建設需求。
三是明确通信基站共建原則及其保障制度
立足于我(wǒ)國國情，通信基站共建制度主要是針對新建的情況。随着我(wǒ)國移動電(diàn)話(huà)用戶數的持續增加、電(diàn)信市場競争格局的不斷變化以及未來3G網絡建設，新建移動基站的需求将在一(yī)定時期内保持增長态勢。在《電(diàn)信法》中(zhōng)明确通信基站共建的要求，能夠緩解站址資(zī)源緊張的局面，減少對周邊環境的影響，降低固定資(zī)産投資(zī)，而且這種要求不限于瓶頸資(zī)源區域。因此，建議《電(diàn)信法》規定電(diàn)信業務經營者建立協商(shāng)機制，就通信基站共建進行協調。在技術可行、費(fèi)用分(fēn)攤合理的情況下(xià)，應當實行共建。如果電(diàn)信業務經營者對共建通信基站無法達成一(yī)緻，可以提請電(diàn)信管理機構裁決，同時明确電(diàn)信管理機構裁決的最長期限。
四是探索建立通信基站共用或者共享制度
通信基站的共享不僅涉及技術可行性問題，還涉及複雜(zá)的利益問題。由于站址的資(zī)源意義和一(yī)定程度的稀缺性，事實上已成爲電(diàn)信業務經營者核心競争力的組成部分(fēn)。加之共享基站在費(fèi)用分(fēn)攤、責任分(fēn)擔、未來網絡擴容需求等方面存在的不确定因素，通信基站的共享殊爲不易。從務實推進的角度，通信基站的共享應當從鐵塔、天線以及傳輸設備的共用着手。從其他國家或地區的電(diàn)信立法看，通信基站等電(diàn)信設施共用需要具備一(yī)定的條件，主要包括：
1.相關資(zī)源或設施屬于瓶頸資(zī)源。歐盟《關于電(diàn)子通信網及業務的共同管制框架》規定：由于保護環境、公衆健康、公共安全或者城鎮規劃的需要或要求，難以接入可靠的替代措施，管制機構可要求對運營商(shāng)的設施共享及物(wù)理共址。
2.存在共用的可能，即在考慮現在及未來的合理需求後，拟共用的電(diàn)信設施仍然有可用的容納能力。在滿足上述條件的基礎上，相關電(diàn)信業務經營者可通過協商(shāng)的方式就通信基站共用及相關費(fèi)用分(fēn)攤、責任分(fēn)擔等事項達成協議。無法達成一(yī)緻的，可以提請電(diàn)信監管機構裁決，電(diàn)信監管機構應當在一(yī)定期限内作出裁決。
五是明确通信基站使用民用建築物(wù)的基本規則
這也是通信基站建設的難點。任何權利及其權利的行使都是相對的。《民法通則》第七條明确規定：“民事活動不得損害社會公共利益”；《物(wù)權法》第七條也規定：“物(wù)權的取得和行使，應當遵守法律，尊重社會公德，不得損害公共利益和他人合法權益”。在移動通信基站建設與私權發生(shēng)沖突時，有人主張将經由基站實現的電(diàn)信服務作爲公共利益來主張權利。但在缺少成文法明确規定的情況下(xià)，法官較少引用抽象的法律原則來判案。因此，有必要在《電(diàn)信法》中(zhōng)明确通信基站使用民用建築物(wù)的基本規則，将“必要且适當”作爲使用民用建築物(wù)的前提。使用民用建築物(wù)應當依法征得相關權利人同意，相關權利人無正當理由不得拒絕。建立有償使用原則和損害賠償制度，向民用建築物(wù)的權利人支付使用對價，對因建設和維護基站而給權利人造成的損失予以賠償，這也是民事法律行爲的基本規則。此外(wài)，《電(diàn)信法》還應當明确與通信基站建設和維護有關的附随權利，主要是因基站勘測、施工(gōng)或者維護的需要，合理地進入、通過他人的土地或者建築物(wù)通道的權利。
六是完善對通信基站的法律保護制度
通信基站等電(diàn)信設施一(yī)旦完成建設并投入使用，就不僅僅是作爲電(diàn)信企業管理的資(zī)産而存在，更重要的是它承載着公衆通信服務，屬于社會基礎設施。也正是基于這個原因，我(wǒ)國《刑法》規定了破壞公用電(diàn)信設施罪、最高人民法院出台《關于審理破壞公用電(diàn)信設施刑事案件具體(tǐ)應用法律若幹問題的解釋》來懲治破壞公用電(diàn)信設施的行爲。結合近年來通信基站遭人爲破壞或無賠償改遷等問題日趨嚴重的情況，建議《電(diàn)信法》明确以下(xià)保護制度或措施：規定依法建設和使用的電(diàn)信設施受法律保護，任何組織或者個人不得非法占用、毀損或者破壞。對要求改動或者遷移電(diàn)信設施的行爲、可能影響電(diàn)信設施安全的施工(gōng)等行爲進行規範。建議《電(diàn)信法》可以統一(yī)采取“事前通知(zhī)”、“無正當理由不得拒絕”以及“承擔費(fèi)用”或“損失賠償”的協調機制，從而既顧及了其他建設需要，又(yòu)合理保護了在用電(diàn)信設施的安全。